郑州发起“城改”攻坚战，博弈过后冷思考，为何拆迁难？进度缓慢

昨日，郑州市人民政府办公厅印发了《郑州市2015年国民经济和社会发展计划》，文件指出，将加快推进 “大棚户区”改造，力争年底市辖区内村庄拆迁基本完成,50%的动迁群众实现回迁。

暂且抛开年底是否能够完成市辖区内村庄是否能够基本完成拆迁这一问题，单就“郑州城改”本身来看，十几年走下来确实不易。从2003年的摸着石头过河，到2007年步入成熟阶段，再到现如今的收尾工作。郑州城改12年，在这一多方博弈过程中改掉的不仅仅是违章建筑与私搭乱建，更为这座城市的发展起到了极其关键的作用。

众所周知，城改的本质问题是利益主体间的调整与均衡。近年来郑州的城中村改造大多面临拆迁难，赔偿问题谈不拢，拆迁就会一直耗着。究其原因，合作者（政府、村民、开发商）之间权力及经济实力的不对称，使得处于弱势地位的村民得不到应有的利益份额，在生存及未来发展均受到制约的情况下而造成的。因此，我们认为城中村改造进度之所以缓慢，归根结底还是利益分配机制的不完善而造成的。

1改造成本高，投资回报小

城中村现有建筑密度大，容积率高，社会管理问题严重，这也是使政府将城中村改造提上议事日程的原因。撇开城中村改造的社会问题，高昂的拆迁安置成本，巨额的投资，回迁安置面积之大，可用于销售的面积小，投资回报小，房地产投资开发商鲜有直接涉足。如何降低城中村改造的成本，保证合理的投资回报率，是城中村改造能否顺利推进的最大制约因素。

2改造模式与改造主体问题

由于城中村所需改造资金数额巨大，因地制宜的设计好各村的改造方案，解决改造模式与改造主体问题，是改造计划制定的前提。先行的一般改造模式主要是以下三种。

①政府主导（主要是指政府完成前期土地开发然后采取市场化的招标拍卖方式。但这种方式由于前期投入拆迁安置成本高，政府难以做到资金平衡，因此现在已经很少能见到此模式）；

②村民在政府的大力支持下，自筹资金进行改造（这种模式政府支持力度通常较大，适用于村集体及村民筹资能力强，村规模较小的情况进行开展）；

③开发商主导（这类模式为常用，开发商资金实力雄厚，且开发经验丰富，既可以缓解政府资金的局限性，使财政资金可以投入到更多的基础设施及公益事业上，又可以避免行政力量的介入，减少社会问题）。

3村民阻力

目前城中村村民收入主要依靠集体经济和出租屋收入，改造后的拆迁安置补偿成为制约城中村改造进程最大的障碍，村民现有出租屋经济收益是最为稳定便捷的获利方式，因而村民只愿意接受安置房面积补偿。城中村现有容积率已接近或达到城市规划的上线，如果要使项目盈利，势必要提高容积率而突破城市规划的界限。

从目前郑州的城改来看，改造后的居民依旧过着以出租收入为主的生活，没有实现村民生存方式的转变。因此改造面临村民的意愿与改造最终目的相悖的困境。

此前郑州商业观察也曾写过关于郑州城中村改造的研究，好在郑州市政府从城改初期便深入研究了其他省市的诸多案例，并先后出台了如《郑州市城中村改造规划、土地、拆迁管理实施办法》等在内的十余个城中村改造专项文件，从而在郑州形成了相对成熟的新的城中村改造模式。

在这一模式中，首次制定了城中村改造的安置开发比，首次将“招、拍、挂”拿地机制引入城中村改造中来，全面叫停“小产权房”建设，明确了新的拆迁安置、赔付标准，更是创造性地将城中村改造和小户型、廉租房建设联系在一起。

拐回头来说上文提到的年底前郑州要力争完成市辖区内城中村的改造，我们暂且不去看能否完成，这其中更值得关注的是：几乎我所了解到的每个城中村改造项目，都以“城市综合体”的姿态面世。郑州商业观察的小编不禁疑惑：未来3-5年，郑州甚至将会再诞生数十个城市综合体。

郑州商业观察认为：面对现如今愈发高涨的拆迁难、拆迁贵、赔付高等问题，参与城中村改造的开发商们更希望在保证利润的前提下，再实现“开发出好产品”这一愿景，因此在规划阶段，即便是部分商业自持经营，也都希望在未来变现的时候可以卖个好价钱。但如果大规模的集中商业成为城市综合体中难以消化的鸡肋，那么对于参与城改项目的开发商们而言，利润将很难被保证。

据郑州商业观察统计，仅金水区已经公示的城中村改造项目中，有多达24个村的开发商均规划了涵盖多种物业形态的中型或者大型城市综合体。随之而来的问题即：谁来经营？谁来管理？谁来消费？而这些问题，也将是城改项目在未来运营过程中面临的最大难点。如何规避这些？首先需要政府在每一个城改项目立项之前，要更多的考虑区域总体规划控制的条件，尽量避免3公里内多个10万㎡以上商业同时存在的尴尬。

郑州发起“城改”攻坚战，博弈过后冷思考，为何拆迁难？进度缓慢

附一：如何解决城中村改造过程中融资难这一问题？

文/郑州市郊联社逯兵、王攀

拓宽融资渠道，实现多元化融资

1．积极发挥银行信贷的作用。一是金融机构要加强对城中村相关政策和地方经济发展的研究判断，认真梳理现有信贷机制、信贷产品，强化调查分析，探索对城中村改造项目的差异化授信政策，对城中村改造开发项目要合理降低准入门槛。要积极研究担保机制、还款来源等瓶颈问题的解决方法。根据城中村改造各环节特点，大力开展金融产品和服务创新，积极满足城中村改造过程中的多元化资金需求。二是金融机构要加强信贷结构调整，在现有规模下，“盘活存量，用好增量”，设立专项城中村改造信用额度，加大对城中村的信贷支持。三是各金融机构之间要加强沟通合作，相互借鉴优秀的工作经验和方法，共享信贷投放前期调查信息。对资金需求量较大项目要通力合作，采用银团贷款方式给予信贷支持。四是强化风险控制，保持金融支持的可持续性。各金融机构要根据城中村改造项目的实际情况，创新风险控制方法，既要保证对城中村改造项目的信贷支持，又要保证把风险控制在合理范围内。

2．尝试开展城中村改造信托融资。信托融资能广泛吸收民间资本、社会资金，提升资金使用效率。实践证明，信托融资比较适合城中村改造的融资需求特点。一是融资条件相对宽松。信托公司可以对未满足“四证”条件的房地产项目发放信托贷款。信托投资公司在资金运作的总体规模上，可以较少地受自身注册资本的影响。二是募集资金手续简便。发行集合资金信托计划，只要信托公司认可，无需逐个报批。只要项目需要，随时可在市场上发行集合资金信托计划。

3．可发行支持城中村改造的房地产信托投资基金。房地产信托投资基金是房地产证券化的重要手段。房地产证券化就是把流动性较低的、非证券形态的房地产投资，直接转化为资本市场上的证券资产的金融交易过程。房地产证券化包括房地产项目融资证券化和房地产抵押贷款证券化两种基本形式。城中村改造项目有政府政策支持，前期投入较商品房低，且其房源有稳定的需求者，资金回收稳定，加之政府在土地、税费方面的优惠政策，具有稳定的盈利能力，已经满足房地产信托投资基金的发行的内在要求。因此，应出台相关的《房地产信托投资基金法》、制定房地产信托投资基金的专项管理措施、根据国情强化的监管房地产信托投资基金力度，完善监管体房地产信托投资基金系，建立一个系统性、跨部门的监管体系，加快发行支持城中村改造的房地产信托投资基金。

4．利用债券市场融资。支持金融机构发行支持城中村改造的专项金融债，鼓励城中村改造主体利用非公开定向融资工具进行融资。鼓励城中村改造企业，通过债券市场进行融资。地方政府可以通过设立担保基金的形式，为融资平台增信，帮助其在银行间债券市场融资。

2013年8月底，《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》对专项用于棚户区改造、城中村改造项目发债募集资金额度比例放宽至总投资的70%上限，同时首次明确鼓励企业发行“债贷组合”专项债券用于棚户区、城中村改造项目建设。并规定凡是承担城中村改造项目建设任务的企业，均可申请发行企业债券用于城中村改造项目建设；对于专项用于城中村改造发债申请，将按照“加快和简化审核类”债券审核程序，优先办理核准手续，加快审批速度。这些政策措施，都为城中村改造项目加快推进债券融资创造了条件。

5．创新保险资金支持城中村改造运用方式。充分发挥保险公司的机构投资者作用和资金融通功能，在符合宏观经济政策、产业政策和监管政策的前提下，积极探索保险资金服务实体经济的新模式、新路径。支持保险公司以股权、基金、债权、资产支持计划等多种形式，为重大基础设施、城市基础设施、保障性安居工程等民生建设和重点工程提供长期资金支持。支持保险资金参与信贷资产证券化，盘活存量金融资产，优化金融配置。探索保险资金投资优先股等新型金融工具，为实体经济提供长期股权投资，化解融资成本高的问题。

6．探索发行市政债券用于城中村改造。地方政府债券也被称为“市政债券”，是指地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，由地方政府及地方公共机构发行的债券。

具体在城中村改造运用中，就是地方政府在规划城中村改造项目时，可合理预期所改造的土地未来会升值并得到商业开发，从而可以获得稳定的房地产税或物业税。把未来的税收收入专门划出来，据此发行市政债，实际上就是用未来的税收收入来源作为当前发行市政债的偿还保证，从而获得融资，用于城中村改造项目中。基于此，需要先期建立完善包括房地产税或物业税在内的财产税制度，为发行市政债提供基础。

从长远看，发展市政债疏通城市建设资金和棚户区改造资金来源，是最终解决地方债务问题的有效途径，市政债券由地方政府统一发行、统一使用、统一还款，可以弥补当前地方政府融资渠道的缺陷，降低融资风险。

7．开展金融机构资产证券化。2013年7月份，国务院出台《关于金融支持经济结构调整和转型升级指导意见》（国办发﹝2013﹞67号），要求逐步推进资产证券化常规化发展。推进资产证券化，有利于加大对城中村改造等保障安居工程领域的支持力度。

在具体操作时，商业银行在对城中村改造等项目进行融资后，将其所持有的城中村改造贷款债权出售给特设的证券化机构，然后由该机构以其收购的城中村改造贷款为基础，经过信用增级、信用评级等各项措施后，在证券市场上发行抵押证券。还款来源仍然以城中村项目建成投入使用后的租售收入（含车库）、配套商业设施出售收入和财政“兜底”为主。此种融资方式实质上是贷款银行的一种债权转让行为，即商业银行把对保障性住房贷款借款人的所有权利转让给证券投资者。充分发展的证券化市场有助于化解银行面临的各种风险，平衡其流动性和盈利性目标。

在推进资产证券化的进程中，要充分发挥金融监管协调机制的作用，促进银行间市场和交易所市场的信息共享；进一步完善信息披露，既要强化外部信用评级，又要鼓励各类投资人完善内部评级制度，提升市场化风险约束机制的作用；进一步明确信托公司、律师事务所、会计师事务所等各类中介服务机构的职能和责任，提高资产证券化专业服务技术水平和服务质量。

附录二：管城回族区拆迁安置标准（最新）

（一）拆迁补偿标准

1.合法宅基地证内1-3层（含3层）建筑物按照郑政文〔2014〕142号文件的规定标准补偿；3层以下未建部分给予每平方米400元的房屋奖补。

2.合法宅基地证内4层以上（含4层）不予补偿，在规定期限内拆除到位的，只支付拆工费。按照管政会纪〔2013〕9号及管政会纪〔2013〕38号文件执行。

3.享受村民待遇年满18周岁符合宅基地审批条件的村民，可按照每平方米800元的价格另行购买110平方米；对符合土地利用总体规划在村庄建设用地上建设的未批先建3层以下的实有建筑参照郑政文〔2014〕142号文件补偿。

（二）安置标准

1.对村（居）民合法有效宅基地上的房屋补偿按产权调换和货币补偿相结合的方式。

2.对村组公共配套服务设施及村属集体经济设施原则上不予货币补偿，在安置区予以配套建设。

3.现有村庄占地范围内的土地不予补偿土地款。

4.村（居）民可以选择以宅基地使用证为依据，每证最高不突破0.4亩，按照3倍于宅基地使用证面积的标准计算回迁安置面积，回迁安置面积为建筑面积。

5.村（居）民家庭（以宅基地使用证为单位）可以选择按人口为依据，按人均住宅面积不超过110平方米计算回迁安置面积。

6.村（居）民安置房按照每平方米680元的标准购买，签订安置补偿协议时一并结清；个别家庭特殊原因放弃购买安置房的可协商确定，具体价格由各项目指挥部具体研究决定。